郭永田
新形勢下加強耕地保護與建設的任務十分艱巨和緊迫，面臨著許多深層次矛盾和挑戰制約，需要從耕地數量、質量、產能、利用等全方位對耕地管控打"組合拳"，全面提升耕地保護建設水平。
作者簡介：郭永田，管理學博士，研究員。歷任農業部發展計劃司基建計劃處副處長、投資處處長，農業部信息中心副主任，農業部農村經濟研究中心副主任，農業部產業政策與法規司副司長，農業農村部農田建設管理司副司長、一級巡視員等職務?，F任農業農村部農田建設管理司司長。長期從事農業投資與基本建設、農業農村信息化、農業農村政策研究、農田建設管理與耕地質量保護等工作。
黨中央、國務院高度重視耕地保護與建設，習近平總書記反復強調，耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基，耕地紅線一定要守??；農田就是農田，而且必須是良田，保耕地不僅要保數量，還要提質量，持續推進高標準農田建設；要采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，確保18億畝耕地實至名歸。各部門各地區認真貫徹落實中央決策部署，不斷強化耕地保護建設，取得積極成效。但也要看到，耕地總量減少、質量下降等問題尚未完全遏制，耕地“非農化”“非糧化”傾向也未完全消除，迫切需要進一步完善和強化耕地保護制度，大力實施“藏糧于地”戰略，切實筑牢國家糧食安全基礎。
一、深刻認識耕地保護與建設的艱巨性緊迫性
保障國家糧食安全，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，必須確保足夠數量的耕地。而目前耕地數量持續下降、耕地質量局部退化的趨勢尚未根本扭轉，新形勢下加強耕地保護與建設的任務十分艱巨和緊迫。
（一）耕地數量持續下降。長期以來，我國實行最嚴格的耕地保護制度，對耕地轉用實行嚴格管控，對建設占用耕地實行占補平衡，但耕地數量仍呈持續下降趨勢。從全國耕地總量變化看，據統計，1957年至1996年，40年間耕地年均凈減少約600多萬畝；1996年至2008年，12年間耕地年均凈減少超過1000萬畝；第三次全國土地調查顯示，2009年至2019年10年間，耕地年均凈減少1130萬畝。按照這樣的速度下降，嚴守18億畝耕地紅線的任務十分艱巨。從各地耕地變化情況看，31個省份公布的第三次土地調查結果顯示，近10年有26個省份耕地面積減少，減幅10%以上的有18個省，減幅20%以上的有11個省，減幅30%以上的4個省份；其中有9個省的耕地保有面積已經低于劃定的永久基本農田保有面積。從人均耕地變化情況看，第一、二、三次全國土地調查結果分別顯示，1996年我國人均耕地面積1.59畝、2009年為1.52畝（較1996年下降了4.4%）、2019年為1.36畝（較2009年下降了10.5%），目前人均耕地不足世界平均水平的40%。
（二）耕地質量總體不高。我國耕地質量本底總體偏低，位于山地、丘陵地區耕地面積較大，地塊零散、破碎、貧瘠。從耕地立地條件看，第三次全國土地調查顯示，我國現有19.18億畝耕地中，位于2度以下坡度的占全國耕地的61.93%，位于2-6度坡度的耕地占15.32%，位于6－25度坡度的占19.44%、位于25度以上坡度的占3.31%。而且，相對平坦的耕地減少較快，近10年，坡度2度以下的耕地種樹達6200多萬畝，這些耕地基本都是地塊平整、耕作條件較好、產能較高的耕地；同時，又有880多萬畝25度以上的林地被開墾成耕地，這種耕地結構轉換降低了耕地質量和糧食產能。從耕地質量等級看，我國耕地總量中質量較高的1-3等耕地僅占31%，質量中下等的4-10等耕地占比高達69%。從耕地利用狀況看，長期以來，由于耕地高強度利用，基礎地力呈下降態勢，近40年我國化肥施用量增長了6.2倍，而糧食產量僅增長了2.2倍。從局部耕地質量變化看，由于水鹽運動失調，我國鹽堿化耕地較上世紀八十年代增加了30%；由于氣候、酸雨等綜合因素，我國強酸化耕地增加了60%以上。我國東北黑土退化問題嚴峻，耕層持續變薄，不足20厘米的耕地約占一半，部分黑土地有機質含量較開墾之初下降約1倍。
（三）耕地光熱水匹配不協調。從耕地分布變化看，我國耕地分布持續北移，光熱水較差、復種指數較低的北方耕地占比較10年前增長5個百分點，達到64%。第三次國土調查顯示，10年間我國光熱水土條件較好的秦嶺-淮河以南耕地凈減少1.49億畝，產量較高的一年三熟制的地區耕地凈減少了6900萬畝。目前，全國一年三熟制地區耕地僅占全國的14.73%、一年兩熟制地區耕地占37.40%、一年一熟制地區耕地則占47.87%。相同耕地面積情況下，這種布局變化相應減少了糧食產能。從耕地穩定利用狀態看，目前我國耕地中25度以上坡耕地，以及分布在河道、湖區高水位線下的耕地還有8000多萬畝，屬于不穩定利用的耕地，需要逐步退出。從水資源匹配情況看，我國耕地位于年降水量800mm以下地區的面積超過耕地總面積的65%，其中位于年降水量400mm以下地區的耕地面積多達3億多畝，水資源短缺嚴重制約農業生產。
（四）耕地利用存在“非糧化”“非農化”傾向。由于種糧比較效益低，耕地流向經濟作物、園地、林地。據有關部門對部分地區的衛星遙感監測數據顯示，耕地中真正種糧的面積約七八成，其余為經濟作物、園地、林地、休耕等。第三次國土調查結果顯示，園地面積較10年前增加了8000多萬畝、林地增加了4.5億多畝；10年來我國耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。
二、深刻把握耕地保護建設面臨的多重挑戰制約
進一步加強耕地保護和建設，不僅任務十分艱巨和緊迫，而且情況十分復雜，面臨著許多深層次矛盾和挑戰制約。
（一）非農用地需求強勁。我國正處在城鎮化快速發展、經濟社會快速轉型的時期，工業用地、建設用地、城市擴張用地、房地產用地等需求十分強勁，建設用地供求矛盾突出，這是導致耕地數量持續減少的重要因素。據初步估算，“十二五”和“十三五”期間批準占用耕地約2000多萬畝，但實際耕地轉為建設用地數量遠遠超過批準數量。各地違法占用耕地問題時有發生，不同程度存在未批先建、邊批邊建等問題。第三次國土調查顯示，2019年全國建設用地6.13億畝，較2009年第二次國土調查增加1.28億畝，增幅26.5%。
（二）耕地質量建設任重道遠。一是耕地質量治理難度大。耕地質量是由地形地貌、土壤類型、光熱水氣、耕作制度、種植作物、投入要素等多種綜合因素共同作用的結果，影響因素復雜多樣，耕地質量的治理是系統性工程，難度大，治理效果短期不易顯現，農戶、政府、市場主體各方面都對耕地質量提升缺乏積極性。二是耕地質量的變化存在隱蔽性、漸進性、長期性。土壤質量平?？床灰?、摸不著，只有通過化驗檢測等手段才能發現問題，一旦發現問題，治理起來已經十分困難。三是有利于耕地保護性利用的傳統種養循環、用養結合的耕地利用方式不復存在。耕地有機肥施用嚴重不足，長期大量使用化肥、農藥、除草劑等，高投入、高產出、高強度利用耕地方式，導致耕地有機質含量下降、土壤板結硬化、耕作層變薄、微生物環境和土壤團粒結構遭到破壞，土壤鹽堿化、酸化、污染等問題加重，耕地基礎地力下降。四是耕地質量保護建設公益性強，投入需求大。耕地質量建設的經濟效益不顯著，也不容易出政績，各級政府、社會組織和市場主體，用于改善耕地質量的投入普遍不足，缺乏資金保障。
（三）耕地利用多重目標利益沖突。我國實行最嚴格的耕地保護政策，但保護效果仍不理想，深層次原因是耕地利用的多重目標性產生的不同利益沖突。耕地管理和使用的微觀主體都希望獲得土地利用效益最大化，從而導致耕地保護各方主體之間存在利益沖突，在利益博弈中往往是耕地利用的效益最大化占上風。從中央和地方關系看，中央更注重從國家糧食安全、生態安全的大局和全局來保護耕地，要求必須確保足夠數量的耕地用于糧食和重要農產品生產；而地方往往從壯大本地經濟實力、推進工業化、城鎮化等角度，自覺不自覺地將大量耕地轉為建設用地，實現地區局部效益最大化，這種利益博弈嚴重影響了最嚴格耕地保護制度的實施。從農業用地與非農業用地關系看，耕地用于農業生產特別是糧食生產效益低，用于非糧生產特別是用于房地產開發等經營活動，效益十分可觀，這種利益驅動導致耕地“非農化”傾向，進一步影響了耕地保護政策效力。
（四）耕地保護制度需要進一步完善。從法規制度看，我國《土地管理法》等眾多法律法規對耕地數量管控規范較多、措施較硬、針對性較強；但對于耕地質量管控，規定比較籠統、零散，既不系統，針對性、可操作性也不強，而且基本沒有違反耕地質量條款的處罰規定。從執法現狀看，由于錯綜復雜的利益矛盾，大量未批先占、未許可先利用的耕地難以執法查處，往往存在土地執法不嚴、違法違規占用等現象。從政策機制看，我國實行占補平衡政策，但占優補劣、占水田補旱田、占平川補山地、占集中連片耕地補零散破碎耕地等成為常態，占補平衡機制有待完善。從保護主體看，耕地保護以政府單向管控為主導，作為耕地經營利用主體的農民，對耕地保護的責任和義務落實不到位，保護耕地的主體地位發揮不充分。
三、綜合施策全面強化耕地保護與建設
落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，需要從耕地數量、質量、產能、利用等全方位對耕地管控打“組合拳”，全面提升耕地保護建設水平。
（一）嚴格耕地數量管控，解決好“有沒有地”的問題。耕地數量管控是加強耕地管理的關鍵和基礎。地之不存，糧將焉附?耕地數量，不僅是糧食產能的基礎，也是耕地質量建設和耕地布局優化的基礎。只有保住耕地數量，才能確?；镜募Z食產能，才具有開展耕地質量建設、提升生產潛力和耕地布局優化調整的空間。因此，實行最嚴格的耕地保護制度，管控好耕地數量，嚴守18億畝耕地紅線，是加強耕地管理的首要任務。要將耕地紅線任務帶位置逐一分解落實到省、到縣、到鄉鎮、到村組、到地塊，上圖入庫，把保數量與保位置統一起來，實現數、圖、線一致，層層壓實保護責任，實行黨政同責、終身追責，嚴防死守耕地數量紅線。要采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，中央要和各地簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核，確保18億畝耕地實至名歸。
（二）強化耕地質量建設，解決耕地“好不好用”的問題。在嚴格確保耕地數量基礎上，著力提升耕地質量。一方面，要大力實施高標準農田建設工程，全面加強農田水利、田間道路、配電設施、生態防護等基礎設施建設和田塊平整、合并，改善農田外觀形態質量，提升抗災減災能力，為農業經營的規?；?、機械化、標準化、信息化發展創造條件，實現旱澇保收，高產穩產。另一方面，要加強耕地土壤改良和地力培肥，增施有機肥，推行秸稈還田，優化耕作制度，改善土壤質量，增加土壤有機質，提升土壤肥力和基礎生產能力，改善耕地內在質量狀態，實現土壤永續利用。通過全面提升耕地外在質量和內在質量，提高土地產出能力和集約利用水平，以耕地質量提升彌補數量不足的短板。
（三）優化耕地布局，解決耕地“優不優產”的問題。保護耕地的核心任務是保護糧食產能，要以糧食產能為核心優化耕地布局。一方面，要充分發揮光熱水資源優勢，優先把光熱水土匹配較好、復種指數較高的耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護，特別是要把我國南方水熱充足、一年多熟的優質耕地保住，防止全國耕地布局進一步向光熱水不足的北方偏移。另一方面，要根據不同區域氣候特征和作物品種特性，對區域特色鮮明、比較優勢突出、生產效率較高區域的耕地，劃定并建立不同作物的優勢產區或者優勢產業帶，實行區位鎖定、特殊保護，防止優質耕地流失。
（四）加強利用管理，解決耕地“種不種糧”的問題。加強耕地利用管控，遏制“非糧化”、防止“非農化”。一要明確耕地利用優先序，確保高標準農田原則上全部種糧食，永久基本農田重點用于糧食生產，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，確保耕地“進出平衡”。二要強化種糧保護扶持政策，提高糧食比較效益和種糧農民收益，調動農民種糧積極性；強化糧食主產區利益補償機制，調動地方重農抓糧積極性。三要全面落實糧食安全黨政同責要求，強化各級黨委政府糧食安全責任，主產區、主銷區、產銷平衡區要飯碗一起端、責任一起扛。要嚴格糧食安全責任制考核，確保耕地面積、播種面積不下降、耕地質量有提升，把中國人飯碗牢牢端在自己手中，里面主要裝中國糧。
（責任編輯：劉亞偉）
來源：《農業發展與金融》2022年10月
